Tribunal Federal contesta a negativa de mérito final do EB-1A pelo USCIS: o que isso significa para peticionários de habilidade extraordinária

Quando uma negativa de EB-1A levanta alertas jurídicos

Um tribunal distrital federal em Nebraska recentemente anulou a negativa de um pedido por habilidade extraordinária no caso Mukherji v. Miller, ao concluir que a determinação de “mérito final” da agência foi ilegal. Essa decisão sobre o EB-1A reforça um ponto importante para pessoas cujos pedidos foram negados pelo USCIS: uma negativa de EB-1A pode encerrar o processo administrativo, mas não significa necessariamente que o peticionário ficou sem opções. Um questionamento na Justiça Federal pode ser o melhor caminho para corrigir erros da agência.

No caso Mukherji, o Tribunal Distrital dos Estados Unidos para o Distrito de Nebraska anulou a negativa do USCIS e devolveu o processo com instruções para aprovar a petição I-140. O tribunal entendeu que a determinação de mérito final do USCIS, com base em Kazarian v. USCIS, foi arbitrária e caprichosa e não cumpriu os requisitos de elaboração normativa da própria agência. O tribunal analisou o histórico da Lei de Imigração e Nacionalidade (INA) e a forma como a agência avalia a elegibilidade ao EB-1A, concluindo que o USCIS estava impondo exigências aos solicitantes de EB-1A que vão além dos requisitos de elegibilidade estabelecidos pelo Congresso.

Peticionários de EB-1A estão em uma posição singular para buscar a revisão judicial de negativas na Justiça Federal. Os tribunais têm dado mais atenção ao cumprimento do texto legal nas decisões do USCIS e tendem a responsabilizar a agência quando ela cria novos padrões ou critérios que não têm base nos requisitos legais de elegibilidade. Como resultado, uma negativa de EB-1A nem sempre é a palavra final e, nas circunstâncias adequadas, pode ser contestada por meio de ação judicial federal.

O arcabouço jurídico e a análise em duas etapas do USCIS após Kazarian

A classificação EB-1A é regida por lei. De acordo com a Lei de Imigração e Nacionalidade (INA), para se qualificar, o peticionário deve demonstrar habilidade extraordinária nas ciências, artes, educação, negócios ou esportes por meio de reconhecimento nacional ou internacional sustentado. O peticionário deve documentar extensivamente suas conquistas, demonstrar que busca entrada nos Estados Unidos para continuar atuando em sua área e que sua admissão trará benefícios substanciais ao país. A comprovação de reconhecimento nacional ou internacional sustentado pode ser feita por meio de um único prêmio “maior”, como um Prêmio Nobel, ou pelo atendimento de três dos dez critérios regulatórios. Esses critérios incluem, entre outros, honrarias como prêmios nacionais ou internacionais “menores”, filiação a associações ou alta remuneração.

Nos anos seguintes, os tribunais adotaram abordagens inconsistentes para revisar as determinações de elegibilidade do EB-1A feitas pelo USCIS. Alguns tribunais entenderam que a análise dos critérios regulatórios constituía a única etapa para determinar a elegibilidade e que uma petição deveria ser aprovada quando o peticionário atendesse a pelo menos três dos critérios. Outros, como o Nono Circuito no caso Kazarian v. USCIS, entenderam que a análise de elegibilidade exigia uma etapa adicional, na qual o oficial deveria confirmar, com base no conjunto total das provas apresentadas, que o candidato está no mais alto nível de sua área de atuação.

Após a decisão do Nono Circuito em Kazarian, o USCIS adotou um processo em duas etapas para avaliar a elegibilidade ao EB-1A. As orientações determinam que o oficial deve primeiro verificar se o peticionário atende a pelo menos três dos dez critérios regulatórios. Em caso afirmativo, o oficial deve então realizar uma análise final de mérito para avaliar se o conjunto das provas demonstra habilidade extraordinária. Importante destacar que essa nova orientação não foi introduzida por meio do processo de elaboração normativa com aviso e comentários públicos, exigido quando uma política é considerada “substantiva” e não apenas “interpretativa”. Nesse caso, o USCIS decidiu que a mudança era interpretativa e a colocou em prática sem notificar o público sobre a proposta, sem receber comentários públicos sobre a mudança e sem fornecer uma explicação para a alteração.

O USCIS aplica o modelo de análise em duas etapas de Kazarian desde 2010. No entanto, atualmente, a agência tem recorrido cada vez mais à segunda etapa para negar petições, mesmo quando o peticionário atende a um número significativamente superior ao mínimo exigido de critérios regulatórios. Em alguns casos, os adjudicadores utilizam a segunda etapa para criar novos padrões de análise mais rigorosos, que não estão previstos nos regulamentos ou na lei. Essas decisões frequentemente deixam de explicar a origem do padrão anunciado, como o USCIS avaliou as provas ou por que elas foram consideradas insuficientes.

A decisão Mukherji: um tribunal federal reage e impõe limites

No caso Mukherji v. Miller, o Tribunal Distrital dos Estados Unidos para o Distrito de Nebraska enfrentou diretamente essas questões. A autora havia atendido a cinco critérios regulatórios, mas, ainda assim, o USCIS negou a petição na etapa final, alegando que ela não demonstrava reconhecimento nacional ou internacional sustentado.

O tribunal contestou a análise em duas etapas adotada pelo USCIS. Entendeu que a agência implementou esse modelo de forma ilegal, sem o devido processo de notice and comment rulemaking e sem justificar a decisão de adotar uma análise em duas etapas. O tribunal também criticou o USCIS por não definir um padrão claro para reger a segunda etapa da análise e por sugerir que um solicitante precisaria “permanecer indefinidamente no topo de sua área” para se qualificar ao EB-1A. Segundo o tribunal, esse requisito adicional não tem qualquer amparo na lei.

Diante disso, o tribunal anulou a negativa da agência e devolveu o processo ao USCIS com a determinação de que a petição fosse aprovada. Embora seja comum que tribunais anulem decisões administrativas e remetam os casos de volta à agência, é menos comum que determinem expressamente a aprovação do pedido. A decisão de fazê-lo neste caso reflete a frustração do tribunal com a análise conduzida pela agência, a ausência de um padrão que orientasse a revisão do pedido e a falta de explicação adequada para a negativa.  

A vida após Chevron: o que isso significa para peticionários de EB-1A que enfrentam uma negativa

A decisão é um sinal positivo de que os tribunais estão dispostos a responsabilizar as agências pelo cumprimento da lei. O tribunal citou a recente decisão da Suprema Corte em Loper Bright Enterprises v. Raimondo (2024) para reforçar que são os tribunais — e não as agências — que decidem questões de direito. Em Loper Bright, a Suprema Corte revogou o regime de deferência às agências estabelecido em Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. (1984). Sob o padrão Chevron, os tribunais deferiam a interpretações razoáveis da lei feitas pelas agências, mesmo quando essa interpretação não era a que o próprio tribunal adotaria em uma análise de novo. Com Loper Bright, portanto, aumentou o nível de escrutínio que os tribunais podem aplicar às interpretações legais das agências.

Para casos de EB-1A, essa mudança é crucial. Peticionários podem utilizar Loper Bright para contestar tentativas da agência de impor padrões de elegibilidade mais rigorosos que não encontram respaldo na lei. É recomendável que peticionários desconfiem de negativas que utilizem linguagem aparentemente rígida, como “um solicitante deve sempre demonstrar” ou “nunca é suficiente demonstrar”. Expressões desse tipo podem indicar que o USCIS está tentando introduzir um novo padrão, em vez de realizar uma avaliação sobre a qualidade das provas apresentadas.

Litigância federal como um próximo passo estratégico

A principal conclusão é a seguinte: negativas de EB-1A podem ser contestadas com sucesso quando se baseiam em uma interpretação inadequada da Lei de Imigração e Nacionalidade (INA).

Após Loper Bright, os tribunais têm se mostrado cada vez mais dispostos a examinar com rigor regras e estruturas decisórias das agências que antes se beneficiavam da deferência prevista em Chevron. Embora a decisão em Mukherji não altere, como política geral, a forma como o USCIS decide os casos, ela oferece um exemplo de como os tribunais podem analisar desafios jurídicos semelhantes em casos individuais. Depois de Mukherji, muitas negativas baseadas na segunda etapa da análise podem merecer uma revisão mais cuidadosa, para avaliar se podem ser contestadas em um tribunal que seja igualmente cético em relação ao modelo de duas etapas de Kazarian. Os solicitantes também devem considerar se a agência aplicou de forma justa os critérios regulatórios ou se está impondo requisitos adicionais de elegibilidade que não constam na INA.

Para peticionários de EB-1A, uma negativa deve levar a uma avaliação criteriosa, e não à resignação. Se a sua petição EB-1A foi negada, nossos advogados podem analisar se a litigância federal é o próximo passo adequado. Se você está considerando uma ação judicial federal ou deseja uma avaliação informada das suas opções, podemos oferecer uma análise cuidadosa do seu caso.

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